Por: Evangelina García
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Presentación
El Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) –desde el año 2002 y con el auspicio de USAID-, desarrolla el proyecto "Promoviendo una cultura de inclusión", en el marco de un programa focalizado en la construcción de democracias más inclusivas y transparentes en América Latina para la protección efectiva de los derechos humanos.
El proyecto se propone incentivar la promoción de una cultura de inclusión, con el fin de favorecer el ejercicio activo de los derechos humanos en condiciones de mayor igualdad, particularmente para las mujeres, los pueblos indígenas y la población afrodescendiente.
En ese sentido se ha contribuido al desarrollo de investigaciones relacionadas con la legislación existente en América Latina, de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres:
• En el año 2003, el énfasis de la investigación fue la articulación e incidencia de las organizaciones de mujeres de la sociedad civil en la discusión y aprobación de la ley en cada país (Costa Rica, Honduras, Panamá y Venezuela).
• En el 2006, la investigación focaliza en el impacto de las leyes de igualdad en tres ámbitos: legislación, políticas públicas e institucionalidad en cada país (Costa Rica, Honduras Panamá y Venezuela; también se incluye Colombia, país que aprobó una legislación similar en julio del 2003).
Esperamos que los hallazgos de esta investigación contribuyan a facilitar el aprendizaje y el conocimiento, de utilidad para experiencias similares en otros países de América Latina.
1. Introducción
Preparación de la investigación
La investigación realizada sobre el tema enunciado, ha sido coordinada institucionalmente a escala regional por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, (IIDH) y tuvo como propósito fundamental, dar continuidad a acciones realizadas anteriormente, con el auspicio de USAID, a "fin de propiciar la producción de conocimientos (y su posterior difusión) en un ámbito de análisis todavía poco explorado, como es el de la determinación del impacto que las leyes de
igualdad de oportunidades han tenido en su implementación en materia de legislación, políticas públicas e institucionalización de la igualdad de género".
La investigación sobre la Ley venezolana fue parte de un esfuerzo regional que abarcó otros países. Concretamente: Panamá, Colombia, Costa Rica, Colombia, Honduras y Panamá. El IIDH solicitó a las consultoras contratadas en los diversos países, las respectivas propuestas metodológicas las cuales fueron socializadas entre las responsables, como insumo importante para las diversas experiencias. La propuesta de la consultora venezolana, fue aceptada1 y sobre la base de sus contenidos se ha desarrollado el trabajo exploratorio y el análisis y redacción del presente informe.
La propuesta estuvo fundamentada en una interpretación de las exigencias contenidas en los términos de referencia para la contratación y en tal sentido, los contenidos de la investigación debían abarcar diversos aspectos que, como estrategias, permitirían conocer los posibles impactos de la Ley de Igualdad de Oportunidades vigente en Venezuela. En términos generales, se propusieron los siguientes contenidos para la investigación:
• Caracterización de la Ley de Igualdad de Oportunidades.
• Legislaciones y otras políticas públicas estatales creadas a partir de la Ley de Igualdad de Oportunidades.
• Políticas públicas gubernamentales creadas desde entonces.
• Acciones públicas ejecutadas para dar cumplimiento a los contenidos de la Ley de Igualdad.
• Otras iniciativas políticas que tengan fundamento en la Ley de Igualdad de oportunidades.
• Otras políticas de Igualdad y/o de Equidad existentes.
• Dificultades y debilidades detectadas en la Ley.
• Lecciones aprendidas.
2. Antecedentes
La Ley de Igualdad de Oportunidades representó en los momentos de su elaboración, aprobación legislativa y promulgación, un paso más en el sostenido proceso de avances legislativos y de políticas administrativas alcanzados por las mujeres venezolanas desde que les fue conferido el voto en 1947.
Tal como lo señala Isolda Heredia de Salvatierra en un trabajo anterior realizado con el auspicio del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, el curso de los acontecimientos desde entonces apuntó a lo largo de las décadas posteriores a "un perfeccionamiento" de la posición y situación de los intereses y necesidades de las mujeres en las políticas públicas, donde los hitos fundamentales fueron:
1) En 1947 se estableció el derecho al voto de las mujeres y ese mismo año, 15 mujeres fueron electas diputadas a la Asamblea Constituyente, que habría de sancionar la nueva Constitución política de Venezuela.
2) En 1961 la Constitución de la República de Venezuela consagra la prohibición de las discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo o la condición social en el artículo 61.
3) En 1964 fue designada la primera mujer para integrar el Gabinete Ejecutivo, como Ministra de Fomento, con lo cual desde entonces se abrieron las puertas de ese cuerpo a la presencia, generalmente minoritaria, de mujeres.
4) En 1974 se crea la primera Comisión Femenina Asesora de la Presidencia de la República, COFEAPRE, quien logró organizar y celebrar el Primer Congreso Venezolano de Mujeres, realizar el primer diagnóstico de la situación de las mujeres venezolanas y elaborar la primera agenda de las mujeres venezolanas con los resultados de ese primer Congreso.
5) En 1979 se designa una Ministra de Estado para la Participación de la Mujer en el Desarrollo, quien impulsó, entre otras gestiones, la reforma del Código Civil y la Ley aprobatoria de la Convención CEDAW.
4) En 1982 es promulgada la Ley de Reforma Parcial del Código Civil, gracias a la iniciativa popular movilizada por las mujeres apoyadas por la Ministra de Estado.
5) Ese mismo año es ratificada la Convención sobre la Eliminación de todo tipo de Discriminación contra la Mujer y se hace Ley venezolana.
6) En 1984 se crea la Oficina Nacional de la Mujer adscrita a la Dirección General Sectorial de Familia dentro del Ministerio de la Juventud y se inicia la conformación de las Comisiones Asesoras de la gestión de las políticas dirigidas al adelanto de las mujeres. Estas Comisiones conformadas como grupos mixtos, estaban integradas por mujeres de la sociedad civil, funcionarias, femócratas, mujeres de los partidos políticos y académicas y funcionaban como cuerpos asesores de la Ministra y los despachos involucrados.
7) En 1987 el Ministerio de la Juventud fue transformado y convertido en Ministerio de la Familia, dentro de cuya estructura desaparece la Oficina Nacional de la Mujer y es creada la Dirección General Sectorial de Promoción a la Mujer como la instancia de mayor jerarquía político administrativa del Gobierno Nacional con responsabilidades en la creación y desarrollo de programas y proyectos a favor del avance de las mujeres en varios planos de la acción pública.
8) En 1989 se crea la Comisión Bicameral para los Derechos de la Mujer del hoy extinto Congreso de la República de Venezuela, con un amplio mandato que abarcaba como tareas principales: el perfeccionamiento de la legislación existente y la producción de nuevas leyes en busca de la igualdad, el apoyo a organizaciones no gubernamentales de defensa de los derechos de la mujer, el menor y la familia y la atención y asesoramiento jurídico a las personas, entre otros objetivos. La vida de esta Comisión, que existió hasta 1999 cuando desapareció con los cambios impuestos en el ordenamiento institucional del Estado gracias a la nueva Constitución aprobada en esa fecha, fue fructífera. En su haber cuentan los siguientes logros: la aprobación de la Ley de Igualdad de Oportunidades para la Mujer; la Ley Aprobatoria de la Convención Latinoamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, conocida como "Convención Belem do Pará"; la Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Trabajo, Título VI de la Protección Laboral de la Maternidad y la Familia, que consagró el fuero maternal y la inamovilidad laboral durante el embarazo y el puerperio; la aprobación del Art.144, que establecía una cuota de participación política de las mujeres en la Ley de Reforma a la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política y la Ley sobre la Violencia Contra la Mujer y la Familia.
9) Ese mismo año, en 1989, se designa una Ministra de Estado para la Promoción de la Mujer y se la designa Presienta de la segunda Comisión Femenina Asesora de la Presidencia de la República, con objetivos vinculados a la coordinación de programas públicos en beneficio de las mujeres.
10) En 1990 se aprueba la Reforma del Título VI de la Ley del Trabajo que consagró el Fuero Maternal, como protección a la Trabajadora embarazada contra despidos.
11) El 30 de diciembre de 1992, por Decreto Presidencial Nº 2722 se crea el Consejo Nacional de la Mujer, que sustituye a la segunda Comisión Femenina Asesora de la Presidencia de la República (COFEAPRE), con el propósito general de velar por el logro de la igualdad de derecho y de hecho entre las y los venezolanos, de acuerdo a lo establecido en la Convención CEDAW.
12) El 28 de septiembre de 1993 es promulgada la Ley de Igualdad de Oportunidades.
13) En 1994 se produce la ratificación por el Estado venezolano y posterior conversión en ley venezolana de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer ó "Convención Belem do Para" (CIM-OEA, 1995).
14) En 1997 se produce la reforma de la Ley del Sufragio y Participación Política, que establece en el artículo 144 una cuota de participación de 30% de las mujeres en las listas de las candidaturas electorales a los cargos de elección popular.
15) En 1998 se aprobó y promulgó la Ley sobre la Violencia contra la Mujer y la Familia.
16) En 1999 se aprueba una nueva Constitución de la República Bolivariana de Venezuela donde se establece por primera vez en forma directa y como parte del texto constitucional el principio de igualdad, la garantía de la igualdad de hecho y la capacidad y obligación de los entes públicos de emplear la acciones positivas para el logro de la igualdad real.
17) En 1999 el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela por medio de un Decreto Ley, promulga la reforma de la Ley de Igualdad de Oportunidades y crea por el mandato de dicha Ley el Instituto Nacional de la Mujer, cuya directiva, por este Decreto, queda modificado de su forma original.
3. Desarrollo del informe de los resultados de la investigación
Caracterización de la Ley de Igualdad de Oportunidades
Generalidades
La Ley de Igualdad de Oportunidades para la Mujer se promulgó en 1993. Posteriormente por Decreto Ley del Presidente de la República en 1999 fue reformada especialmente en los artículos que afectaron la estructura organizativa del Instituto Nacional de la Mujer respecto del planteamiento originalmente establecido en la versión de 1993. La Ley promueve la igualdad de oportunidades y la no-discriminación de las mujeres y crea el Instituto Nacional de la Mujer al cual define autoridades, funciones y procedimientos. Contiene VII Títulos y 69 Artículos, que son los siguientes:
Título I: De la Igualdad de Derechos de Hombres y Mujeres
Capítulo I: Disposiciones generales
Capítulo II: Del principio de igualdad y la no discriminación contra la mujer
Título II: De los Derechos de la Mujer
Capítulo I: De la formación igualitaria de los ciudadanos
Capítulo II: De los derechos laborales de la mujer
Capítulo III: De los derechos políticos y sindicales de la mujer
Capítulo IV: De los derechos económicos de la mujer
Sección primera: De la mujer en el medio rural
Sección segunda: De las artesanas y las microempresas
Capítulo V: De los Derechos Sociales
Sección primera: De los servicios socio domésticos
Sección Segunda: De la mujer de la tercera edad
Título III: Del Instituto Nacional de la Mujer
Capítulo I: De su constitución y patrimonio
Capítulo II: De los fines del Instituto Nacional de la Mujer
Capítulo III: De la Organización del Instituto Nacional de la Mujer
Título IV: De la Defensoría Nacional de los Derechos de la Mujer
Título V: De los Derechos contra la Violencia y Abusos
Título VI: De las Relaciones Internacionales
Título VII: Disposición Final
Carácter de la Ley
La Ley se inclina principalmente a ser una ley programática. No representa una ley de derechos, propiamente dicha, aunque el texto enuncia en forma indirecta algunos que en su momento fueron novedosos para las mujeres venezolanas. Varios de los derechos correspondientes a determinadas áreas contenidas en la ley (educación, participación política, trabajo, salud) no se enuncian concretamente ni se desarrollan en todos los casos y en algunos, donde el texto de la ley señala enunciados concretos, aparecen con definiciones incompletas. De cierta manera sigue algunas de las líneas expresadas en la Convención sobre Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer que la fundamenta, ya que la propia CEDAW, no enuncia derechos en todos los artículos sino, principalmente, obligaciones de los Estados que los crean y sólo en algunos se refiere concretamente a derechos específicos. La Convención es explícita en el señalamiento de derechos concretos y en obligaciones del Estado que encierran derechos, sólo en ciertas materias de su contenido normativo.
La materia de educación es desarrollada en el Título II: "De los derechos de la mujer", en el Capítulo I: "De la formación igualitaria de los ciudadanos". Las disposiciones en esta materia son desarrolladas en los artículos 8, 9 y 10. En ellos la Ley recoge parcialmente el sentido del enunciado del artículo 10 de la CEDAW (obligaciones de los Estados Partes en materia de educación) y señala las obligaciones que a partir de la ley debería asumir el Estado venezolano, aun cuando no refleja todos los apartes programáticos deducibles de la CEDAW en materia de educación. Tiene en este aspecto un sentido principalmente programático.
En materia de derechos laborales, desarrollados en el mismo Título II, Capítulo II: "De los derechos laborales de la mujer", artículos 11 al 17, la Ley enuncia los derechos en el artículo 11, de manera reducida, en comparación con la Convención CEDAW que la fundamenta3. Dichos derechos se limitan según la Ley a: "derecho al trabajo urbano y rural, la igualdad de acceso a todos los empleos, cargos, ascensos, oportunidades y a idéntica remuneración por igual trabajo". El resto del articulado es fundamentalmente programático y no recoge en todos sus alcances el contenido establecido en la CEDAW para los derechos laborales que la Convención expresa muy concretamente.
Los derechos políticos son señalados en el Capítulo III: "De los derechos políticos y sindicales de la mujer", en los artículos 18 a 24. En estos artículos el énfasis se colocó en asegurar la participación igualitaria de las mujeres en los procesos y en todas las esferas de las organizaciones, de lo cual el Estado deberá responsabilizarse. También en este caso, algunas disposiciones de la CEDAW fueron omitidas. Un dato curioso respecto a este Capítulo es que el Artículo 24 se refiere más a un derecho laboral que a un derecho político en el sentido de los anteriores:
Artículo 24: El embarazo es una condición natural de la mujer y como tal no puede ser motivo de discriminación. Por lo tanto, las empresas se abstendrán de exigir o de practicar a las solicitantes de empleo o a las trabajadoras ya incorporadas en una empresa, exámenes médicos para descartar o comprobar un posible embarazo, con fines de aprobar o rechazar su ingreso o permanencia en dicha empresa. Tal acción será considerada como lesiva a los derechos laborales de la mujer, y en tal sentido, dará lugar a la solicitud del Recurso de Amparo correspondiente.
El contenido del Capítulo IV: "De los derechos económicos de la mujer", está expresado en los artículos 25 a 38, cuyo contenido parece inspirarse en los Artículos 13 y 14 de la CEDAW, ya que la mayor parte del articulado está vinculado a las obligaciones del Estado en facilitar a las mujeres su acceso a la producción, al crédito, a la adquisición de viviendas, a cooperativas de producción y consumo, a materias primas, a capacitación, adiestramiento y asesoramiento técnico en estas áreas. La Ley en este Capítulo otorga especial consideración de las obligaciones hacia las mujeres rurales, las artesanas y microempresarias y tiene igualmente un énfasis programático centrado en obligaciones del Estado.
El Capítulo V del Título está integrado por disposiciones que consagran los deberes estatales en materia de "servicios socio domésticos" y atención a las mujeres de la tercera edad.
El Título III está dedicado a la creación y definición de la integración, estructura del Instituto Nacional de la Mujer, INAMUJER. El Título IV a la creación y funciones de la Defensoría de los Derechos de las Mujeres.
En el Título V, "De los derechos contra la violencia y abusos", se establecen "los derechos de la mujer frente a agresiones que lesionen su dignidad y su integridad física, sexual, emocional o psicológica", que en realidad establecen más que derechos directa o indirectamente enunciados, disposiciones igualmente programáticas sobre las obligaciones del Estado. En el Título VI, señala las prerrogativas del INAMUJER y en el Título VII hay normativa programática sobre la representación de las mujeres venezolanas en eventos internacionales.
Esta breve reseña muestra que el carácter que predomina en este instrumento es el de ser una Ley fundamentalmente programática. Sin embargo, contiene disposiciones que carecen de direccionalidad administrativa hacia entes responsables, con lo cual queda prácticamente comprometida parte de la factibilidad real del instrumento. Tal es el caso, por ejemplo, del Artículo 20, el cual establece que: "Los sindicatos urbanos y rurales, los gremios de profesionales y técnicos, y demás organizaciones representativas de la sociedad civil, promoverán la participación e integración de la mujer en todos los niveles de la estructura organizativa en igualdad de condiciones, para lo cual deberán reformar sus estatutos internos y de funcionamiento".
En ninguna parte se señala quién quedará a cargo del cumplimiento de esta norma. Como éste son numerosos los ejemplos. Es una ley programática donde las responsabilidades del Estado no están completamente definidas.
Aspectos de técnica legislativa
El instrumento presenta algunas fallas de técnica legislativa, especialmente en la identificación de los órganos del Estado que deben intervenir en su cumplimiento. Algunos de los organismos citados implícita (con señalamiento de obligaciones) o explícitamente, han sido transformados, han desaparecido o han sido sustituidos por otros con nombres diferentes lo cual crea un margen de ambigüedad que compromete el cumplimiento de la norma. Lo mismo ocurre con ciertas leyes citadas, que ya carecen de vigencia o han sido derogadas. Por otra parte, gran parte de las responsabilidades estatales citadas en la Ley, aparecen sin destinatario responsable en los artículos respectivos.
Sesgos en el lenguaje empleado en la ley
Algunos sesgos sexistas androcéntricos se han detectado en el lenguaje que expresa los contenidos de la Ley. En general prevalece el empleo del género masculino de las palabras, empleado como un falso genérico. Todo el texto adolece de esta falla. Por otra parte, en varios artículos aparecen sesgos que naturalizan lo femenino, o le dan un acento familístico o admiten la generalización en masculino. Algunos ejemplos de estos sesgos androcéntricos son los siguientes:
Primer ejemplo: "Artículo 13: El sistema de seguridad social y los programas de previsión social públicos y privados, darán una cobertura integral en los riesgos de enfermedad y maternidad a la mujer trabajadora" (destacado nuestro).
El empleo del término "riesgo" para calificar a la maternidad que queda colocada en el mismo orden de la enfermedad, preserva el masculinismo del lenguaje de esta rama de actividades (seguros) y aparta la significación del derecho que corresponde a la salud reproductiva.
Segundo ejemplo: "Artículo 24: El embarazo es una condición natural de la mujer y como tal no puede ser motivo de discriminación. Por lo tanto…" (destacado nuestro).
La concepción del embarazo como "condición natural" no parece ser la expresión más afortunada, ya que reafirma la condición naturalista que ha dominado las concepciones sobre la mujer; el evocar las dimensiones biológicas del embarazo no es la razón que debe prevalecer para impedir la discriminación. El embarazarse es un derecho que no puede ser restringido por factores ajenos a la voluntad de la mujer o de ella y su pareja de común acuerdo, si fuese el caso.
Algunas deficiencias conceptuales
Parte del contenido del articulado de la Ley, presenta algunas confusiones, superposiciones o insuficiencias conceptuales, que comprometen su adecuada interpretación por parte de las instituciones que estarían a cargo de su ejecución. Dejando a un lado lo que sería una extensa discusión sobre el sentido del concepto mismo de "Igualdad de Oportunidades", que para la época en la cual se redactó y aprobó la Ley era bastante difuso, sobre todo en América Latina y El Caribe, podemos citar, sólo a manera de ejemplo, algunos casos del articulado donde la interpretación podría dar lugar a confusiones en la aplicación de la Ley. A continuación los señalados ejemplos:
Primer ejemplo:
Artículo 1°
Artículo 2º
Artículo 3º
Artículo 4º
Esta Ley regula el ejercicio de los derechos y garantías necesarias para lograr la igualdad de oportunidades para la mujer, con fundamento en la Ley Aprobatoria de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer.
El objeto de esta Ley es garantizar a la mujer el pleno ejercicio de sus derechos, el desarrollo de su personalidad, aptitudes y capacidades
Esta Ley se fundamenta en el reconocimiento de la igualdad jurídica de la mujer para todos los actos y negocios jurídicos, por lo que las leyes que aún mantengan normas que excluyan o atenúen su capacidad jurídica, son consideradas como discriminatorias a los efectos de ésta.
El Estado garantizará la igualdad de oportunidades de hombres y mujeres ante esta Ley, a través de políticas, planes y programas, sobre las bases de un sistema integral de seguridad social donde se asuman los aspectos de salud, educación, alimentación, recreación, trabajo y estabilidad laboral.
En nuestro criterio, estos primeros cuatro artículos de la LIOM expresan el carácter relativamente indefinido, incompleto y hasta confuso del concepto alrededor del cual se vertebró la elaboración del instrumento: la Igualdad de Oportunidades. La articulación de los cuatro artículos en lo que se refiere a la regulación, (Art. 1), el objeto (Art. 2), el fundamento (Art. 3) y las garantías (Art. 4) de la Igualdad de Oportunidades es limitada y relativamente incoherente y no generan una definición consistente y coherente del concepto central de la Ley. La pregunta legítima sobre qué entiende esta Ley por Igualdad de Oportunidades puede tener varias respuestas, de acuerdo a los contenidos de estos artículos, a saber:
De acuerdo con el Artículo 1, la Igualdad de Oportunidades puede ser interpretada como el ejercicio efectivo de los derechos de las mujeres contenidos en la Convención CEDAW, la cual, como se verá en el análisis matricial del articulado que se incluye al final de este informe, no es desarrollada en forma completa y clara.
De acuerdo con el Artículo 2, la Igualdad de Oportunidades, además del ejercicio de los derechos comprendería la garantía por el Estado del desarrollo de su personalidad, aptitudes y capacidades (¿personales, humanas?) de las mujeres.
De acuerdo con el Artículo 3, la Igualdad de Oportunidades tiene un énfasis en el reconocimiento de la igualdad jurídica de las mujeres.
Finalmente, de acuerdo con el Artículo 4, la Igualdad de Oportunidades estaría definida por la real ejecución por parte del estado de un "sistema integral de seguridad social donde se asuman los aspectos de salud, educación, alimentación, recreación, trabajo y estabilidad laboral". Esta enumeración excluye la fundamentación completa en los derechos consagrados en la CEDAW, como por ejemplo los derechos políticos y coloca el énfasis en un concepto amplio e incompleto pese a ello, de seguridad social, entre otras observaciones.
Como es de observarse, la Ley tiene en este sentido una insuficiencia o falla conceptual significativa por la importancia que posee el concepto de Igualdad de Oportunidades en el contexto global del instrumento.
Resulta evidente el énfasis que coloca la LIOM en la discriminación en los textos legales y la debilidad de la definición de la discriminación en el plano de los hechos, cuando la identifica con acciones que "desmejoren" la "condición" de las mujeres, concepto que por otra parte alude principalmente a las necesidades e intereses materiales de las mujeres, que para el momento de la discusión de la LIOM era bastante claro a partir de los aportes de Maxine Molineaux, Karen Levy y Carolina Moser.
Resulta algo complejo, por decir lo menos, aceptar la validez de una propuesta legal que pretenda "salvaguardar" y mucho menos "promover" la participación de las mujeres en la economía informal, que como es bien sabido es un sector económico donde se refugia el desempleo y la pobreza en toda América Latina y el Caribe y donde no existen derechos mínimos en materia laboral y de seguridad social. Ya para la época de la redacción de la Ley esta discusión conceptual se había dado en el país y la región. La interpretación se complica por la densidad de contenidos conceptuales y programáticos del artículo, respecto a las obligaciones del Estado para su cabal ejecución.
Legislaciones y otras políticas públicas estatales y gubernamentales creadas a partir de la Ley de Igualdad de Oportunidades para la Mujer y acciones ejecutadas para cumplirla
Balance General
La elaboración de una detallada matriz de análisis que permitió explorar y hacer el seguimiento a la ejecución de cada uno de los artículos de la LIOM, así como las apreciaciones y opiniones de las personas y grupos calificados que cooperaron, son las bases objetivas que permitieron a la consultora deducir que esta Ley ha tenido una muy precaria influencia en las políticas públicas venezolanas, en general, y en las que se han instrumentado con especial dirección hacia la situación e intereses de las mujeres. Ha sido, una Ley bastante estéril en sus consecuencias en las políticas públicas y en las acciones del Estado en sus diversos poderes y organismos de ejecución. Aparte de que el grueso de la Ley no se ha cumplido, hay algunas situaciones normativas y administrativas que han significado retrocesos claros, respecto a derechos que las mujeres venezolanas habían ganado en legislaciones anteriores.
Esto muy probablemente ha estado condicionado parcialmente por las características del contexto en el cual se elaboró, discutió y promulgó la LIOM y por fallas en el proceso de formulación y en sus contenidos.
Respecto al contexto, como hemos señalado, la Ley fue promulgada en 1993 y su suerte estuvo ligada a los acontecimientos políticos muy turbulentos que marcaron esos años, ya que, casi al final de la administración del Presidente Carlos Andrés Pérez, en cuyo período se discutió, Pérez fue sometido a juicio y destituido. Durante los meses muy complejos del proceso al Presidente de la República, la Ley tuvo un curso accidentado que impidió que recibiera la promulgación. Una vez destituido el Presidente enjuiciado, el Congreso designó un Presidente Provisional, quien duró seis meses en sus funciones, durante los cuales el instrumento fue promulgado. Poco después fue electo otro Presidente de la República de Venezuela, Rafael Caldera. En los cinco años de su mandato, la Ley no fue activada en las acciones del Poder Ejecutivo y permaneció prácticamente archivada.
El actual Presidente de la República Hugo Chávez, reformó la norma mediante un Decreto Ley5, el 25 de octubre de 1999, en el cual se modificaba la parte del articulado que tiene que ver con la composición de las autoridades del Instituto Nacional de la Mujer y la autoridad encargada de su designación.
Los logros efectivos de la ley son muy escasos, hasta el punto de que en la gran mayoría de las entrevistas realizadas, las personas no le conceden ninguno o sólo les reconocen mínimos créditos de realización.
Aspectos ejecutados y logros específicos de la Ley
La mayoría de los aspectos que se citan en este aparte como cuestiones cumplidas o logros obtenidos que aparecen vinculados con las disposiciones contenidas en el articulado de la Ley, de acuerdo a los documentos que contienen las orientaciones de política respectivas, no señalan que su realización haya sido inspirada en el mandato de la LIOM. Aparecen como presuntas ejecutorías vinculadas a la Ley, porque de otra manera, el informe sólo tendría como resultado principalmente dos hechos directamente originados en la LIOM: la creación del Instituto Nacional de la Mujer (Artículo 44) y la designación de la Defensora Nacional de los Derechos de las Mujeres. (Artículo 52). La creación del Banco de la Mujer, al menos en el Decreto de su creación, no fue vinculada a la LIOM.
En la intención de identificar el mayor número de acciones que pudieran estar implícita o explícitamente inspiradas en la LIOM, la Consultora ha examinado la ejecutoria de los poderes públicos desde la promulgación hasta el presente en la búsqueda de evaluar la cuantía y posibles impactos del instrumento. Por eso, en algunos artículos analizados, tal como aparece en la Matriz de Análisis elaborada al efecto, aparecen aspectos de la acción pública que puntual, incompleta, parcial o circunstancialmente pudieran interpretarse como respuestas a los mandatos de la Ley. Pese a este esfuerzo y como se verá en párrafos posteriores, el impacto es muy limitado y en opinión de muchas de las personas con las que conversamos o las encuestas respondidas, casi nulo.
A continuación se examinan aquellos artículos en los cuales se ha detectado alguna acción que pueda corresponder al mandato del articulado.
1) Artículo 4°: El Estado garantizará la igualdad de oportunidades de hombres y mujeres ante esta Ley, a través de políticas, planes y programas, sobre las bases de un sistema integral de seguridad social donde se asuman los aspectos de salud, educación, alimentación, recreación, trabajo y estabilidad laboral.
Logro: El único posible logro que puede vincularse al contenido de este artículo se refiere al tema de la seguridad social. Hilando fino sobre el sentido de esta parte del mandato del artículo, se puede reconocer como un logro el que el Presidente de la República haya decretado en marzo de 2006, que cien mil (100,000) amas de casa, recibirán una asignación económica permanente o puntual de 372 mil bolívares, esto es, el 80% del salario mínimo urbano.
Se trata de un avance puntual, incompleto, respecto al contenido del artículo, especialmente en lo referente a un sistema de seguridad social amplio, que por otra parte, en su sanción legal no muestra ninguna señal que permita deducir que fue inspirado en la LIOM
Esta disposición se vincula a mandatos de la Ley de Servicios Sociales al Adulto Mayor y Otras Categorías de Personas que establece en el Título 3, Capítulo 2, Artículo 41, de las "Asignaciones económicas del ama de casa", el pago a éstas de una pensión del 60 al 80% del salario mínimo urbano. Esta normativa intenta un desarrollo del Art. 88 de la Constitución que establece el derecho a la seguridad social de las amas de casa. Esta disposición dio origen a un proceso de discusión sobre cuál debía ser el despacho encargado de reglamentar quiénes son esas amas de casa en estado de necesidad que se beneficiarán de tal asignación económica. Durante la discusión, algunas Parlamentarias y personas de la Academia y de la Sociedad Civil, acordaron los requisitos para las beneficiarias a fin de hacer posible el financiamiento. La disposición presidencial obvió estos criterios que habían sido acordados por los grupos antes señalados, incluyendo los de las propias parlamentarias.
2) Artículo 14: Para dar seguridad económica y social a la familia de la mujer trabajadora, el Ejecutivo Nacional establecerá progresivamente una política de prestaciones familiares para
solventar las cargas familiares de ésta. Igualmente, a través del Ministerio del Trabajo, promoverá proyectos destinados a mejorar las condiciones de la mujer en el trabajo y a garantizar la igualdad de oportunidades para el ingreso de la mujer en el mercado de trabajo.
Logro: La Ley de Servicio Sociales decretada por la Asamblea Nacional en septiembre de 2005, regula las prestaciones sociales a las personas adultas mayores. En su Artículo 32 establece que las familias en situaciones de desprotección económica tienen derecho a una asignación económica.
Podría tratarse de un avance normativo de carácter parcial respecto al contenido del Artículo 14, que por lo que señala el texto de la Ley de Servicios Sociales, no aparece fundamentado en la LIOM. Por otra parte esta disposición aún no se ha ejecutado
3) Artículo 26: El Estado velará por la efectiva incorporación de la mujer a la producción, microempresas, cooperativas y pequeñas, medianas y grandes industrias.
Logro: Creación el Banco de Desarrollo de la Mujer el 8 de marzo de 2001. Se define como una institución micro-financiera pública, proveedora de micro-créditos y demás productos financieros y no financieros, para el desarrollo de las mujeres de bajos ingresos, en situación de pobreza que realizan iniciativas de producción de bienes y servicios, comercialización micro-empresarial en sectores populares. El Banco también realiza capacitación, transferencia tecnológica a unidades económicas de pequeña escala, asistencia técnica y acompañamiento con propósitos de empoderamiento en derechos de las beneficiarias. En la información gubernamental accesible aparecen otras entidades financieras (Banco del Pueblo Soberano, Fondo de Crédito Industrial FONCREI, Fondo de Desarrollo Microfinanciero, FONDEMI), todas adscritas al Ministerio de la Economía Popular, como el propio Banco de la Mujer, pero no es posible tener información sobre programas crediticios dirigidos a las mujeres o el volumen de sus beneficiarias y las características del crédito.
Se trata de un avance incompleto respecto del contenido del artículo. No gestiona la incorporación de las mujeres a las medianas y grandes industrias. En el Decreto de creación no se menciona la Ley de Igualdad de Oportunidades.
4) Artículo 27: El Estado garantizará el acceso a los programas crediticios y a la asistencia oportuna y permanente en el abastecimiento de materias primas, capacitación, adiestramiento y asesoramiento técnico, en las áreas de gerencia, comercialización y distribución.
Logro: Vinculado parcialmente a la creación el Banco de Desarrollo de la Mujer. Logro parcial respecto del contenido del Artículo. En este caso el Banco no proporciona materias primas, ni capacitación, adiestramiento y asesoramiento técnico, en las áreas de gerencia, comercialización y distribución.
5) Artículo 31: El Estado promoverá la participación e integración de la mujer en el medio rural, en organizaciones comunitarias y productivas, en sindicatos y cooperativas agrícolas y pesqueras, incentivando la efectiva participación de la mujer en las directivas de estas organizaciones.
Logro: Vinculado parcialmente a la creación el Banco de Desarrollo de la Mujer. Logro parcial respecto del contenido del Artículo. En este caso el Banco no proporciona materias primas, ni capacitación, adiestramiento y asesoramiento técnico, en las áreas de gerencia, comercialización y distribución.
6) Artículo 34: El Ejecutivo Nacional garantizará, a través de los organismos competentes, el crédito para la producción, dirigido a la mujer y a los hombres por igual, sin discriminación alguna, así como a las mujeres campesinas que desarrollen un proyecto determinado independientemente de que exista o no una forma asociativa reconocida o prevista por la ley respectiva.
7) Artículo 37: El Estado auspiciará las redes de producción, distribución y comercialización que formen las artesanas y las pequeñas y medianas industriales.
8) Artículo 38: Las micro-empresarias podrán organizarse en uniones de prestatarios a los fines de la obtención del crédito que otorgue al respecto el Ejecutivo Nacional.
Logro: En los tres artículos señalados hay ejecuciones parciales respecto a sus contenidos, a través de la creación del Banco de Desarrollo de la Mujer y el Banco del Pueblo Soberano y demás instituciones de crédito ya mencionadas, que son las instituciones crediticias por excelencia dirigidas a los sectores sociales populares, como hemos anotado. Los alcances de las acciones de Banmujer lo revelan las siguientes cifras: en 2002 la cartera de crédito bruto era de Bs. 4.331,39 millones, unos dos (2) millones de dólares, sin embargo no llegó a ejecutar ni el 50% de los fondos de dicha cartera, por diversas causas referidas principalmente el retraso en los flujos, según la opinión de la Contraloría General de la República, por su elevado carácter: 41,57% (2002), respecto al total de la cartera de crédito bruta, lo cual experimentó en 2003 un incremento en la morosidad de 179,61%, con respecto al valor del índice calculado al 30-06-2002 (14,87%). Tal situación a juicio de la Contraloría de la República afecta negativamente la liquidez del Banco y su función de intermediación financiera.
Logro parcial respecto del contenido de los Artículos. El Banco de la Mujer, además de proporcionar créditos a mujeres rurales, artesanas (no necesariamente dos categorías diferenciadas), presta servicios no financieros vinculados con el estímulo a redes de mujeres, de hecho hay una organización denominada "Red Popular de Usuarias de Banmujer".
9) Artículo 44: Se crea el Instituto Nacional de la Mujer con carácter de Instituto Autónomo, dotado de personalidad jurídica, con patrimonio propio e independiente del Fisco Nacional.
Logro: Este es en nuestro criterio uno de los dos logros que en forma completa se han desarrollado a partir de la Ley.
10) Artículo 48: EL Instituto Nacional de la Mujer tiene como finalidad: (...) 5. Elaborar proyectos de ley y reglamentos que sean necesarios para la promoción de la igualdad y derecho de la mujer y para la igualdad efectiva de oportunidades por parte de ésta;
Logro: Con relación a este numeral específico el logro que se puede reconocer es que se haya introducido y aprobado la adopción por el Estado venezolano del Protocolo Facultativo de la Convención CEDAW. Logro parcial respecto al contenido del artículo ya que éste comprende doce (12) numerales que describen detalladamente los fines del Instituto Nacional de la Mujer, de los cuales sólo se ha logrado el que reseñamos, mientras que los otros no se han conseguido.
11) Artículo 52: El Directorio Ejecutivo designará al Defensor Nacional de los Derechos de la Mujer, quién ejercerá la dirección y administración de la Defensoría Nacional de los Derechos de la Mujer.
Logro: Este es el segundo de los logros alcanzados en forma cabal a partir de la Ley, la designación de una persona como Defensora Nacional de los Derechos de la Mujer.
12) Artículo 66: El Estado Venezolano a través de los organismos competentes, proveerá los recursos necesarios pesa garantizar la participación de la mujer en todos los eventos nacionales e internacionales que tengan como objetivo el estudio y análisis de su problemática.
Logro: Este artículo se ha cumplido, muy circunstancialmente, en determinados casos, para ciertos eventos, sin garantía de que quienes participan son representativas de todos los sectores de la población femenina del país.
Por lo general en los eventos internacionales, sólo participa el INAMUJER con representaciones oficiales gubernamentales de funcionarios y funcionarias o de organizaciones identificadas o simpatizantes de grupo político que gobierna.
En conclusión, podemos deducir que el impacto de la LIOM en la acción de los poderes públicos ha sido mayormente parcial, incompleto o puntual. Explícita y directamente la influencia más significativa se expresa en: a) la creación del Instituto Nacional de la Mujer, y b) la designación de la Defensora Nacional de los Derechos de la Mujer y en la ejecución muy limitada de algunas de las tareas que le asigna la Ley.
Los impactos parciales e inorgánicos podrían vincularse a los siguientes hechos:
• La creación del Banco de la Mujer.
• Aprobación de la Ley del Protocolo Facultativo de la Convención CEDAW.
• La creación de una normativa en la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social (Gaceta Oficial N° 37.600 30/2/2002) y en la Ley de Servicio Sociales decretada por la Asamblea Nacional en septiembre de 2005, por la cual las familias en situaciones de desprotección económica tienen derecho a una asignación económica.
• El Decreto Presidencial de marzo de 2006, que estipula que cien mil (100,000) amas de casa, recibirán una asignación económica permanente o puntual de 372 mil bolívares, esto es, el 80% del salario mínimo urbano.
• Creación de la C. A. MERCAL que comercializa productos alimenticios en zonas populares.
• La disposición de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario que pauta en el Artículo 14 preferencia para la adjudicación de tierras a las mujeres que sean cabeza de familia.
Retrocesos registrados desde la promulgación de la Ley
Lamentablemente durante el período de vigencia de esta Ley se han registrado retrocesos que las personas consultadas y la propia Consultora consideran importantes:
Directamente relacionado con la Ley, el retroceso más significativo ha sido la eliminación de la presencia de la Sociedad Civil del órgano directivo del Instituto Nacional de la Mujer, cosa que ocurrió en 1999, cuando el Presidente de la República dispuso la reforma de la Ley específicamente con tal fin. Esto suscitó expresiones de inconformidad que aun se mantienen porque al iniciar sus funciones el INAMUJER ese mismo año, su Directorio decidió eliminar las "Comisiones de Área", que eran comisiones asesoras integradas por mujeres de la función pública, parlamentarias, líderes de todos los partidos políticos y de la sociedad civil, que cumplieron desde 1984, cuando fueron creadas, un importante papel de apoyo, contribución, seguimiento y crítica a las acciones públicas.
En 1999, por disposición del Consejo Nacional Electoral se concretó la "desaplicación" del Artículo 144 de la Ley del Sufragio y Participación Política que consagraba una cuota de 30% reservada a las mujeres en las listas de las candidaturas a los cargos de elección popular. En este caso, no sólo no valió lo establecido en la LIOM, sino las disposiciones de la propia Constitución sobre las capacidades de los órganos del Estado para modificar las leyes.
El fuero maternal alcanzado en 1990 y ratificado en la LIOM, fue objeto de una contravención originada en la Secretaría de la Presidencia de la República, al establecer la norma de que las y los funcionarios "de confianza" pasaban a ser, en cualquier circunstancia (incluyendo el embarazo), de libre remoción del cargo que pudieran estar detentando.
3. Conclusiones
1. Lamentablemente la conclusión que aparece en esta exploración es el muy escaso, quizás, mínimo impacto que ha tenido la LIOM en las políticas estatales y gubernamentales o en cualquier otra iniciativa vinculada a la fundamentación de alguna política pública. Como lo demuestra la detallada descripción contenida en la Matriz de Análisis, no ha sido punto de partida, fundamento o inspiración para las escasas políticas existentes en el país para proteger los derechos de as mujeres o para la creación de instituciones que parcialmente desarrollen iniciativas a favor de la igualdad de las mujeres y los hombres.
2. La LIOM tampoco ha tenido impacto en las organizaciones de mujeres que no han exigido su cumplimiento y que según las encuestas, es poco conocida y no se la maneja como una referencia para que las mujeres exijan los derechos en ella consagrados o las obligaciones públicas que se anuncian en sus textos.
3. La difusión institucional que ha tenido la Ley, ha sido asistemática y escasa. Se ha concretado en la publicación de su texto en folletos, cuyo tiraje ha sido limitado en comparación con la totalidad de la población6, y su publicación en la página web de INAMUJER. La mayoría de las personas consultadas piensa que la Ley no es conocida no sólo por las mujeres, sino incluso por las y los operadores de la justicia y de la administración pública.
4. Los mandatos de la mayor parte del articulado de la Ley, no se han cumplido. Incluso, documentos ajenos a la Matriz de Análisis, lo confirman. Las Observaciones realizadas por el Comité CEDAW tanto al IIIº, como al IVº, Vº y Vº Informes Oficiales del Gobierno7 dan cuenta claramente de la ausencia de aplicación de la Ley. Igualmente documentos internacionales como los de CEPAL, el Informe Sombra elaborado por las ONG venezolanas y los propios Informes oficiales del Gobierno demuestran el abandono del mandato de la Ley y su escasa pertinencia a las decisiones que se han tomado.
A continuación se presenta un cuadro que expresa el nivel y la calidad del cumplimiento del articulado de la Ley. El mismo demuestra que las dos terceras partes del articulado no han sido ejecutadas y que lo que se ha hecho sólo puede vincularse con la Ley en términos, parciales, incompletos o puntuales.
4. Dificultades y debilidades que pudiesen haber tenido influencia en el limitado impacto de la LIOM
En criterio de la mayoría de las personas con las que hemos hecho contacto en el proceso de investigación, la situación de relativa esterilidad que tiene esta ley ha sido producto, en parte, de los procesos externos vinculados a las realidades sociales y políticas que ha vivido el país desde la fecha de la promulgación del instrumento hasta el presente. Pero igualmente se señalan factores que tocan con el propio instrumento que deberían ser considerados, sobre todo porque sería importante que no se repitiesen en una nueva Ley de Igualdad que pretenda sustituir a la que analizamos, cosa que parece factible porque ya hay un proyecto en este sentido que ha sido introducido en la Asamblea Nacional.
En el orden externo, constituyó un factor debilitante del posible impacto de la ley, el que se promulgará y comenzará su existencia legal, en un momento en el cual el país vivía una intensa crisis política, con radical polarización de los actores de la vida política, con un cercano antecedente de un golpe de Estado, un proceso de creciente deslegitimación del sistema de partidos y numerosas experiencias de protesta popular e inestabilidad global en lo social, económico y cultural.
Este proceso alcanzó un punto crítico en el inicio de una reformulación del orden institucional del Estado, a partir del acceso al poder del actual Presidente de la República que promovió la existencia de una nueva Constitución que transformó el orden institucional y que se ha venido desarrollando en los últimos seis (6) años en un clima de turbulencia, oposiciones y desencuentros a veces muy graves. Una de las áreas más afectadas por esta situación que se origina en la última década del siglo pasado fue la del movimiento de mujeres, que a partir de 1999 quedó escindido a consecuencia de la polarización política del contexto que divide a las y los venezolanos en dos sectores frontalmente opuestos: el sector proclive a las ejecutorias oficiales y un sector de oposición de variada integración sociopolítica.
Esta división del Movimiento de Mujeres rompió la tradición de alianzas que se había logrado entre todas las mujeres y gracias a la cual se obtuvieron avances significativos en las políticas estatales y gubernamentales. La Ley pasó a ser un instrumento "sin dolientes", con marcas políticas insalvables para muchas mujeres que resentían el no haber participado en su formulación, lo que hubiese sido producto de un proceso relativamente excluyente, personalizado y con un padrinazgo partidista inaceptable para algunos grupos. Una de las pruebas de estas consideraciones la proporciona el hecho de que en el actual período constitucional, durante sus primeros años, desarrolló una iniciativa legislativa en la Comisión de la Familia, la Mujer y la Juventud de la Asamblea Nacional para sancionar una ley que sustituyese a la LIOM.
Este panorama en opinión de muchas personas consultadas y de la propia Consultora ha sido determinante en la no aplicación de la Ley y en el abandono que de ella se ha hecho como referencia para las decisiones de políticas públicas.
Por otra parte, en nuestro criterio y en el de las personas entrevistadas o que respondieron la encuesta, la LIOM presenta debilidades que pueden ser generadoras de la situación de no aplicación que registramos. Las principales debilidades que pueden señalarse son las siguientes:
• La estructura de la Ley la presenta como una ley de derechos, sin embargo, con excepción de algunos derechos económicos incompletamente definidos, el resto carece de definición de alcances y contenidos. El texto la revela como una ley con tendencia programática.
• Hay una evidente ausencia de claridad conceptual en los textos del articulado y fallas en la coherencia conceptual, que limitan la posibilidad de que las intenciones del legislador o legisladora puedan ser cabalmente comprendidas e interpretadas por los organismos y las o los funcionarios a cargo de su ejecución o cumplimiento. El ejemplo más crítico se refiere al propio concepto de igualdad de oportunidades.
• Se observa por otra parte una dispersión de los mandatos, cierta repetición de algunos temas en varios artículos y ausencia de desarrollo en otros que apenas se mencionan sin mayores consideraciones.
• Hay que señalar por otra parte que la Ley hacer concurrir responsabilidad de varios organismos del Estado, sin mucha claridad acerca de los límites en cada caso.
Finalmente no podemos dejar de mencionar que esta ley no fue negociada ni previamente conocida en proyecto por las instituciones involucradas con responsabilidades concretas. Esto es clara expresión del voluntarismo idealista que ha animado en gran medida la elaboración de las leyes en nuestros países, donde no se comprende el carácter político de estos instrumentos.
5. Lecciones aprendidas
Las lecciones aprendidas abarcan aspectos relacionados con el proceso de formación de la Ley, su contenido y la construcción de su factibilidad en los hechos.
a) Sobre el proceso de formación de la ley, parece de gran importancia que la Ley de Igualdad sea el producto de un proceso de consulta y participación efectiva del mayor número posible de opiniones, de instituciones organizaciones y personas, dentro de un clima pluralista que admita la presencia de sectores disidentes con las organizaciones políticas con mayor peso político en la realidad nacional y parlamentaria.
b) La negociación de los contenidos de la ley con los entes que serán afectados por su mandato, previene el voluntarismo y aumenta la factibilidad de su aplicación. Es evidente que la ley venezolana cayó en el vacío institucional de los organismos que no fueron advertidos del cúmulo de obligaciones que deberían asumir a partir de la promulgación del instrumento. Algo semejante debe extenderse como consulta a las autoridades del Poder Judicial para evitar la incoherencia con los mandatos de otras leyes preexistentes.
c) En ese mismo sentido, parece conveniente que la ley en su desarrollo no reciba una marca personal de un supuesto o supuesta protagonista de poder del proceso de la ley, para evitar que se la identifique como la ley de "X" o "Y" persona (diputada o diputado). El movimiento de mujeres parece funcionar como fuente efectiva de legitimidad y promoción del instrumento, si realmente lo siente y reconoce como un producto colectivo.
d) Sobre el contenido de la ley, parece resultar de gran importancia que los conceptos, especialmente aquellos que pueden resultar novedosos en el lenguaje y acervo jurídico del país, estén claramente definidos como para facilitar una interpretación adecuada a los fines del instrumento y prevenir el que no se aplique por incomprensión o que pueda dar lugar a una heterogeneidad de interpretaciones. Una de las exigencias más significativas que se plantea sobre este tipo de Ley es el desarrollo de los principios de Igualdad y de No Discriminación, cuya conjunción necesaria constituye la cláusula más efectiva que protege a la Igualdad. Conviene advertir, que dado el desarrollo conceptual que se ha alcanzado últimamente en el Derecho Antidiscriminatorio, sería importante que otras leyes de igualdad en futuro, asumieran el peso de estos desarrollos conceptuales y doctrinarios que es creciente en las realidades jurídicas del presente.
e) Hay que cuidar la organicidad de los contenidos para evitar la dispersión que presenta la ley venezolana.
f) La difusión de la ley y la socialización lo más amplia posible de sus contenidos, aparece como un asunto crítico, que no debería instrumentarse exclusivamente por los medios impresos e incluso electrónicos, no accesible a muchos grupos de mujeres.
g) Las organizaciones de mujeres parecen estar dispuestas a contribuir en la socialización efectiva de la ley en amplios sectores, si se las considera en su formulación y si se reconoce explícitamente su contribución.
h) El aseguramiento de los soportes financieros de la ejecución es indispensable; de igual manera la ley debería ser acompañada por procesos de formación y sensibilización en la capacitación de los cuadros administrativos que deberían intervenir en su ejecución.
Se permite la reproducción total o parcial de los materiales aquí publicados, siempre y cuando no sean alterados, se asignen los créditos correspondientes y se haga llegar una copia de la publicación o reproducción al IIDH.
Presentación
El Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) –desde el año 2002 y con el auspicio de USAID-, desarrolla el proyecto "Promoviendo una cultura de inclusión", en el marco de un programa focalizado en la construcción de democracias más inclusivas y transparentes en América Latina para la protección efectiva de los derechos humanos.
El proyecto se propone incentivar la promoción de una cultura de inclusión, con el fin de favorecer el ejercicio activo de los derechos humanos en condiciones de mayor igualdad, particularmente para las mujeres, los pueblos indígenas y la población afrodescendiente.
En ese sentido se ha contribuido al desarrollo de investigaciones relacionadas con la legislación existente en América Latina, de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres:
• En el año 2003, el énfasis de la investigación fue la articulación e incidencia de las organizaciones de mujeres de la sociedad civil en la discusión y aprobación de la ley en cada país (Costa Rica, Honduras, Panamá y Venezuela).
• En el 2006, la investigación focaliza en el impacto de las leyes de igualdad en tres ámbitos: legislación, políticas públicas e institucionalidad en cada país (Costa Rica, Honduras Panamá y Venezuela; también se incluye Colombia, país que aprobó una legislación similar en julio del 2003).
Esperamos que los hallazgos de esta investigación contribuyan a facilitar el aprendizaje y el conocimiento, de utilidad para experiencias similares en otros países de América Latina.
1. Introducción
Preparación de la investigación
La investigación realizada sobre el tema enunciado, ha sido coordinada institucionalmente a escala regional por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, (IIDH) y tuvo como propósito fundamental, dar continuidad a acciones realizadas anteriormente, con el auspicio de USAID, a "fin de propiciar la producción de conocimientos (y su posterior difusión) en un ámbito de análisis todavía poco explorado, como es el de la determinación del impacto que las leyes de
igualdad de oportunidades han tenido en su implementación en materia de legislación, políticas públicas e institucionalización de la igualdad de género".
La investigación sobre la Ley venezolana fue parte de un esfuerzo regional que abarcó otros países. Concretamente: Panamá, Colombia, Costa Rica, Colombia, Honduras y Panamá. El IIDH solicitó a las consultoras contratadas en los diversos países, las respectivas propuestas metodológicas las cuales fueron socializadas entre las responsables, como insumo importante para las diversas experiencias. La propuesta de la consultora venezolana, fue aceptada1 y sobre la base de sus contenidos se ha desarrollado el trabajo exploratorio y el análisis y redacción del presente informe.
La propuesta estuvo fundamentada en una interpretación de las exigencias contenidas en los términos de referencia para la contratación y en tal sentido, los contenidos de la investigación debían abarcar diversos aspectos que, como estrategias, permitirían conocer los posibles impactos de la Ley de Igualdad de Oportunidades vigente en Venezuela. En términos generales, se propusieron los siguientes contenidos para la investigación:
• Caracterización de la Ley de Igualdad de Oportunidades.
• Legislaciones y otras políticas públicas estatales creadas a partir de la Ley de Igualdad de Oportunidades.
• Políticas públicas gubernamentales creadas desde entonces.
• Acciones públicas ejecutadas para dar cumplimiento a los contenidos de la Ley de Igualdad.
• Otras iniciativas políticas que tengan fundamento en la Ley de Igualdad de oportunidades.
• Otras políticas de Igualdad y/o de Equidad existentes.
• Dificultades y debilidades detectadas en la Ley.
• Lecciones aprendidas.
2. Antecedentes
La Ley de Igualdad de Oportunidades representó en los momentos de su elaboración, aprobación legislativa y promulgación, un paso más en el sostenido proceso de avances legislativos y de políticas administrativas alcanzados por las mujeres venezolanas desde que les fue conferido el voto en 1947.
Tal como lo señala Isolda Heredia de Salvatierra en un trabajo anterior realizado con el auspicio del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, el curso de los acontecimientos desde entonces apuntó a lo largo de las décadas posteriores a "un perfeccionamiento" de la posición y situación de los intereses y necesidades de las mujeres en las políticas públicas, donde los hitos fundamentales fueron:
1) En 1947 se estableció el derecho al voto de las mujeres y ese mismo año, 15 mujeres fueron electas diputadas a la Asamblea Constituyente, que habría de sancionar la nueva Constitución política de Venezuela.
2) En 1961 la Constitución de la República de Venezuela consagra la prohibición de las discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo o la condición social en el artículo 61.
3) En 1964 fue designada la primera mujer para integrar el Gabinete Ejecutivo, como Ministra de Fomento, con lo cual desde entonces se abrieron las puertas de ese cuerpo a la presencia, generalmente minoritaria, de mujeres.
4) En 1974 se crea la primera Comisión Femenina Asesora de la Presidencia de la República, COFEAPRE, quien logró organizar y celebrar el Primer Congreso Venezolano de Mujeres, realizar el primer diagnóstico de la situación de las mujeres venezolanas y elaborar la primera agenda de las mujeres venezolanas con los resultados de ese primer Congreso.
5) En 1979 se designa una Ministra de Estado para la Participación de la Mujer en el Desarrollo, quien impulsó, entre otras gestiones, la reforma del Código Civil y la Ley aprobatoria de la Convención CEDAW.
4) En 1982 es promulgada la Ley de Reforma Parcial del Código Civil, gracias a la iniciativa popular movilizada por las mujeres apoyadas por la Ministra de Estado.
5) Ese mismo año es ratificada la Convención sobre la Eliminación de todo tipo de Discriminación contra la Mujer y se hace Ley venezolana.
6) En 1984 se crea la Oficina Nacional de la Mujer adscrita a la Dirección General Sectorial de Familia dentro del Ministerio de la Juventud y se inicia la conformación de las Comisiones Asesoras de la gestión de las políticas dirigidas al adelanto de las mujeres. Estas Comisiones conformadas como grupos mixtos, estaban integradas por mujeres de la sociedad civil, funcionarias, femócratas, mujeres de los partidos políticos y académicas y funcionaban como cuerpos asesores de la Ministra y los despachos involucrados.
7) En 1987 el Ministerio de la Juventud fue transformado y convertido en Ministerio de la Familia, dentro de cuya estructura desaparece la Oficina Nacional de la Mujer y es creada la Dirección General Sectorial de Promoción a la Mujer como la instancia de mayor jerarquía político administrativa del Gobierno Nacional con responsabilidades en la creación y desarrollo de programas y proyectos a favor del avance de las mujeres en varios planos de la acción pública.
8) En 1989 se crea la Comisión Bicameral para los Derechos de la Mujer del hoy extinto Congreso de la República de Venezuela, con un amplio mandato que abarcaba como tareas principales: el perfeccionamiento de la legislación existente y la producción de nuevas leyes en busca de la igualdad, el apoyo a organizaciones no gubernamentales de defensa de los derechos de la mujer, el menor y la familia y la atención y asesoramiento jurídico a las personas, entre otros objetivos. La vida de esta Comisión, que existió hasta 1999 cuando desapareció con los cambios impuestos en el ordenamiento institucional del Estado gracias a la nueva Constitución aprobada en esa fecha, fue fructífera. En su haber cuentan los siguientes logros: la aprobación de la Ley de Igualdad de Oportunidades para la Mujer; la Ley Aprobatoria de la Convención Latinoamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, conocida como "Convención Belem do Pará"; la Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Trabajo, Título VI de la Protección Laboral de la Maternidad y la Familia, que consagró el fuero maternal y la inamovilidad laboral durante el embarazo y el puerperio; la aprobación del Art.144, que establecía una cuota de participación política de las mujeres en la Ley de Reforma a la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política y la Ley sobre la Violencia Contra la Mujer y la Familia.
9) Ese mismo año, en 1989, se designa una Ministra de Estado para la Promoción de la Mujer y se la designa Presienta de la segunda Comisión Femenina Asesora de la Presidencia de la República, con objetivos vinculados a la coordinación de programas públicos en beneficio de las mujeres.
10) En 1990 se aprueba la Reforma del Título VI de la Ley del Trabajo que consagró el Fuero Maternal, como protección a la Trabajadora embarazada contra despidos.
11) El 30 de diciembre de 1992, por Decreto Presidencial Nº 2722 se crea el Consejo Nacional de la Mujer, que sustituye a la segunda Comisión Femenina Asesora de la Presidencia de la República (COFEAPRE), con el propósito general de velar por el logro de la igualdad de derecho y de hecho entre las y los venezolanos, de acuerdo a lo establecido en la Convención CEDAW.
12) El 28 de septiembre de 1993 es promulgada la Ley de Igualdad de Oportunidades.
13) En 1994 se produce la ratificación por el Estado venezolano y posterior conversión en ley venezolana de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer ó "Convención Belem do Para" (CIM-OEA, 1995).
14) En 1997 se produce la reforma de la Ley del Sufragio y Participación Política, que establece en el artículo 144 una cuota de participación de 30% de las mujeres en las listas de las candidaturas electorales a los cargos de elección popular.
15) En 1998 se aprobó y promulgó la Ley sobre la Violencia contra la Mujer y la Familia.
16) En 1999 se aprueba una nueva Constitución de la República Bolivariana de Venezuela donde se establece por primera vez en forma directa y como parte del texto constitucional el principio de igualdad, la garantía de la igualdad de hecho y la capacidad y obligación de los entes públicos de emplear la acciones positivas para el logro de la igualdad real.
17) En 1999 el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela por medio de un Decreto Ley, promulga la reforma de la Ley de Igualdad de Oportunidades y crea por el mandato de dicha Ley el Instituto Nacional de la Mujer, cuya directiva, por este Decreto, queda modificado de su forma original.
3. Desarrollo del informe de los resultados de la investigación
Caracterización de la Ley de Igualdad de Oportunidades
Generalidades
La Ley de Igualdad de Oportunidades para la Mujer se promulgó en 1993. Posteriormente por Decreto Ley del Presidente de la República en 1999 fue reformada especialmente en los artículos que afectaron la estructura organizativa del Instituto Nacional de la Mujer respecto del planteamiento originalmente establecido en la versión de 1993. La Ley promueve la igualdad de oportunidades y la no-discriminación de las mujeres y crea el Instituto Nacional de la Mujer al cual define autoridades, funciones y procedimientos. Contiene VII Títulos y 69 Artículos, que son los siguientes:
Título I: De la Igualdad de Derechos de Hombres y Mujeres
Capítulo I: Disposiciones generales
Capítulo II: Del principio de igualdad y la no discriminación contra la mujer
Título II: De los Derechos de la Mujer
Capítulo I: De la formación igualitaria de los ciudadanos
Capítulo II: De los derechos laborales de la mujer
Capítulo III: De los derechos políticos y sindicales de la mujer
Capítulo IV: De los derechos económicos de la mujer
Sección primera: De la mujer en el medio rural
Sección segunda: De las artesanas y las microempresas
Capítulo V: De los Derechos Sociales
Sección primera: De los servicios socio domésticos
Sección Segunda: De la mujer de la tercera edad
Título III: Del Instituto Nacional de la Mujer
Capítulo I: De su constitución y patrimonio
Capítulo II: De los fines del Instituto Nacional de la Mujer
Capítulo III: De la Organización del Instituto Nacional de la Mujer
Título IV: De la Defensoría Nacional de los Derechos de la Mujer
Título V: De los Derechos contra la Violencia y Abusos
Título VI: De las Relaciones Internacionales
Título VII: Disposición Final
Carácter de la Ley
La Ley se inclina principalmente a ser una ley programática. No representa una ley de derechos, propiamente dicha, aunque el texto enuncia en forma indirecta algunos que en su momento fueron novedosos para las mujeres venezolanas. Varios de los derechos correspondientes a determinadas áreas contenidas en la ley (educación, participación política, trabajo, salud) no se enuncian concretamente ni se desarrollan en todos los casos y en algunos, donde el texto de la ley señala enunciados concretos, aparecen con definiciones incompletas. De cierta manera sigue algunas de las líneas expresadas en la Convención sobre Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer que la fundamenta, ya que la propia CEDAW, no enuncia derechos en todos los artículos sino, principalmente, obligaciones de los Estados que los crean y sólo en algunos se refiere concretamente a derechos específicos. La Convención es explícita en el señalamiento de derechos concretos y en obligaciones del Estado que encierran derechos, sólo en ciertas materias de su contenido normativo.
La materia de educación es desarrollada en el Título II: "De los derechos de la mujer", en el Capítulo I: "De la formación igualitaria de los ciudadanos". Las disposiciones en esta materia son desarrolladas en los artículos 8, 9 y 10. En ellos la Ley recoge parcialmente el sentido del enunciado del artículo 10 de la CEDAW (obligaciones de los Estados Partes en materia de educación) y señala las obligaciones que a partir de la ley debería asumir el Estado venezolano, aun cuando no refleja todos los apartes programáticos deducibles de la CEDAW en materia de educación. Tiene en este aspecto un sentido principalmente programático.
En materia de derechos laborales, desarrollados en el mismo Título II, Capítulo II: "De los derechos laborales de la mujer", artículos 11 al 17, la Ley enuncia los derechos en el artículo 11, de manera reducida, en comparación con la Convención CEDAW que la fundamenta3. Dichos derechos se limitan según la Ley a: "derecho al trabajo urbano y rural, la igualdad de acceso a todos los empleos, cargos, ascensos, oportunidades y a idéntica remuneración por igual trabajo". El resto del articulado es fundamentalmente programático y no recoge en todos sus alcances el contenido establecido en la CEDAW para los derechos laborales que la Convención expresa muy concretamente.
Los derechos políticos son señalados en el Capítulo III: "De los derechos políticos y sindicales de la mujer", en los artículos 18 a 24. En estos artículos el énfasis se colocó en asegurar la participación igualitaria de las mujeres en los procesos y en todas las esferas de las organizaciones, de lo cual el Estado deberá responsabilizarse. También en este caso, algunas disposiciones de la CEDAW fueron omitidas. Un dato curioso respecto a este Capítulo es que el Artículo 24 se refiere más a un derecho laboral que a un derecho político en el sentido de los anteriores:
Artículo 24: El embarazo es una condición natural de la mujer y como tal no puede ser motivo de discriminación. Por lo tanto, las empresas se abstendrán de exigir o de practicar a las solicitantes de empleo o a las trabajadoras ya incorporadas en una empresa, exámenes médicos para descartar o comprobar un posible embarazo, con fines de aprobar o rechazar su ingreso o permanencia en dicha empresa. Tal acción será considerada como lesiva a los derechos laborales de la mujer, y en tal sentido, dará lugar a la solicitud del Recurso de Amparo correspondiente.
El contenido del Capítulo IV: "De los derechos económicos de la mujer", está expresado en los artículos 25 a 38, cuyo contenido parece inspirarse en los Artículos 13 y 14 de la CEDAW, ya que la mayor parte del articulado está vinculado a las obligaciones del Estado en facilitar a las mujeres su acceso a la producción, al crédito, a la adquisición de viviendas, a cooperativas de producción y consumo, a materias primas, a capacitación, adiestramiento y asesoramiento técnico en estas áreas. La Ley en este Capítulo otorga especial consideración de las obligaciones hacia las mujeres rurales, las artesanas y microempresarias y tiene igualmente un énfasis programático centrado en obligaciones del Estado.
El Capítulo V del Título está integrado por disposiciones que consagran los deberes estatales en materia de "servicios socio domésticos" y atención a las mujeres de la tercera edad.
El Título III está dedicado a la creación y definición de la integración, estructura del Instituto Nacional de la Mujer, INAMUJER. El Título IV a la creación y funciones de la Defensoría de los Derechos de las Mujeres.
En el Título V, "De los derechos contra la violencia y abusos", se establecen "los derechos de la mujer frente a agresiones que lesionen su dignidad y su integridad física, sexual, emocional o psicológica", que en realidad establecen más que derechos directa o indirectamente enunciados, disposiciones igualmente programáticas sobre las obligaciones del Estado. En el Título VI, señala las prerrogativas del INAMUJER y en el Título VII hay normativa programática sobre la representación de las mujeres venezolanas en eventos internacionales.
Esta breve reseña muestra que el carácter que predomina en este instrumento es el de ser una Ley fundamentalmente programática. Sin embargo, contiene disposiciones que carecen de direccionalidad administrativa hacia entes responsables, con lo cual queda prácticamente comprometida parte de la factibilidad real del instrumento. Tal es el caso, por ejemplo, del Artículo 20, el cual establece que: "Los sindicatos urbanos y rurales, los gremios de profesionales y técnicos, y demás organizaciones representativas de la sociedad civil, promoverán la participación e integración de la mujer en todos los niveles de la estructura organizativa en igualdad de condiciones, para lo cual deberán reformar sus estatutos internos y de funcionamiento".
En ninguna parte se señala quién quedará a cargo del cumplimiento de esta norma. Como éste son numerosos los ejemplos. Es una ley programática donde las responsabilidades del Estado no están completamente definidas.
Aspectos de técnica legislativa
El instrumento presenta algunas fallas de técnica legislativa, especialmente en la identificación de los órganos del Estado que deben intervenir en su cumplimiento. Algunos de los organismos citados implícita (con señalamiento de obligaciones) o explícitamente, han sido transformados, han desaparecido o han sido sustituidos por otros con nombres diferentes lo cual crea un margen de ambigüedad que compromete el cumplimiento de la norma. Lo mismo ocurre con ciertas leyes citadas, que ya carecen de vigencia o han sido derogadas. Por otra parte, gran parte de las responsabilidades estatales citadas en la Ley, aparecen sin destinatario responsable en los artículos respectivos.
Sesgos en el lenguaje empleado en la ley
Algunos sesgos sexistas androcéntricos se han detectado en el lenguaje que expresa los contenidos de la Ley. En general prevalece el empleo del género masculino de las palabras, empleado como un falso genérico. Todo el texto adolece de esta falla. Por otra parte, en varios artículos aparecen sesgos que naturalizan lo femenino, o le dan un acento familístico o admiten la generalización en masculino. Algunos ejemplos de estos sesgos androcéntricos son los siguientes:
Primer ejemplo: "Artículo 13: El sistema de seguridad social y los programas de previsión social públicos y privados, darán una cobertura integral en los riesgos de enfermedad y maternidad a la mujer trabajadora" (destacado nuestro).
El empleo del término "riesgo" para calificar a la maternidad que queda colocada en el mismo orden de la enfermedad, preserva el masculinismo del lenguaje de esta rama de actividades (seguros) y aparta la significación del derecho que corresponde a la salud reproductiva.
Segundo ejemplo: "Artículo 24: El embarazo es una condición natural de la mujer y como tal no puede ser motivo de discriminación. Por lo tanto…" (destacado nuestro).
La concepción del embarazo como "condición natural" no parece ser la expresión más afortunada, ya que reafirma la condición naturalista que ha dominado las concepciones sobre la mujer; el evocar las dimensiones biológicas del embarazo no es la razón que debe prevalecer para impedir la discriminación. El embarazarse es un derecho que no puede ser restringido por factores ajenos a la voluntad de la mujer o de ella y su pareja de común acuerdo, si fuese el caso.
Algunas deficiencias conceptuales
Parte del contenido del articulado de la Ley, presenta algunas confusiones, superposiciones o insuficiencias conceptuales, que comprometen su adecuada interpretación por parte de las instituciones que estarían a cargo de su ejecución. Dejando a un lado lo que sería una extensa discusión sobre el sentido del concepto mismo de "Igualdad de Oportunidades", que para la época en la cual se redactó y aprobó la Ley era bastante difuso, sobre todo en América Latina y El Caribe, podemos citar, sólo a manera de ejemplo, algunos casos del articulado donde la interpretación podría dar lugar a confusiones en la aplicación de la Ley. A continuación los señalados ejemplos:
Primer ejemplo:
Artículo 1°
Artículo 2º
Artículo 3º
Artículo 4º
Esta Ley regula el ejercicio de los derechos y garantías necesarias para lograr la igualdad de oportunidades para la mujer, con fundamento en la Ley Aprobatoria de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer.
El objeto de esta Ley es garantizar a la mujer el pleno ejercicio de sus derechos, el desarrollo de su personalidad, aptitudes y capacidades
Esta Ley se fundamenta en el reconocimiento de la igualdad jurídica de la mujer para todos los actos y negocios jurídicos, por lo que las leyes que aún mantengan normas que excluyan o atenúen su capacidad jurídica, son consideradas como discriminatorias a los efectos de ésta.
El Estado garantizará la igualdad de oportunidades de hombres y mujeres ante esta Ley, a través de políticas, planes y programas, sobre las bases de un sistema integral de seguridad social donde se asuman los aspectos de salud, educación, alimentación, recreación, trabajo y estabilidad laboral.
En nuestro criterio, estos primeros cuatro artículos de la LIOM expresan el carácter relativamente indefinido, incompleto y hasta confuso del concepto alrededor del cual se vertebró la elaboración del instrumento: la Igualdad de Oportunidades. La articulación de los cuatro artículos en lo que se refiere a la regulación, (Art. 1), el objeto (Art. 2), el fundamento (Art. 3) y las garantías (Art. 4) de la Igualdad de Oportunidades es limitada y relativamente incoherente y no generan una definición consistente y coherente del concepto central de la Ley. La pregunta legítima sobre qué entiende esta Ley por Igualdad de Oportunidades puede tener varias respuestas, de acuerdo a los contenidos de estos artículos, a saber:
De acuerdo con el Artículo 1, la Igualdad de Oportunidades puede ser interpretada como el ejercicio efectivo de los derechos de las mujeres contenidos en la Convención CEDAW, la cual, como se verá en el análisis matricial del articulado que se incluye al final de este informe, no es desarrollada en forma completa y clara.
De acuerdo con el Artículo 2, la Igualdad de Oportunidades, además del ejercicio de los derechos comprendería la garantía por el Estado del desarrollo de su personalidad, aptitudes y capacidades (¿personales, humanas?) de las mujeres.
De acuerdo con el Artículo 3, la Igualdad de Oportunidades tiene un énfasis en el reconocimiento de la igualdad jurídica de las mujeres.
Finalmente, de acuerdo con el Artículo 4, la Igualdad de Oportunidades estaría definida por la real ejecución por parte del estado de un "sistema integral de seguridad social donde se asuman los aspectos de salud, educación, alimentación, recreación, trabajo y estabilidad laboral". Esta enumeración excluye la fundamentación completa en los derechos consagrados en la CEDAW, como por ejemplo los derechos políticos y coloca el énfasis en un concepto amplio e incompleto pese a ello, de seguridad social, entre otras observaciones.
Como es de observarse, la Ley tiene en este sentido una insuficiencia o falla conceptual significativa por la importancia que posee el concepto de Igualdad de Oportunidades en el contexto global del instrumento.
Resulta evidente el énfasis que coloca la LIOM en la discriminación en los textos legales y la debilidad de la definición de la discriminación en el plano de los hechos, cuando la identifica con acciones que "desmejoren" la "condición" de las mujeres, concepto que por otra parte alude principalmente a las necesidades e intereses materiales de las mujeres, que para el momento de la discusión de la LIOM era bastante claro a partir de los aportes de Maxine Molineaux, Karen Levy y Carolina Moser.
Resulta algo complejo, por decir lo menos, aceptar la validez de una propuesta legal que pretenda "salvaguardar" y mucho menos "promover" la participación de las mujeres en la economía informal, que como es bien sabido es un sector económico donde se refugia el desempleo y la pobreza en toda América Latina y el Caribe y donde no existen derechos mínimos en materia laboral y de seguridad social. Ya para la época de la redacción de la Ley esta discusión conceptual se había dado en el país y la región. La interpretación se complica por la densidad de contenidos conceptuales y programáticos del artículo, respecto a las obligaciones del Estado para su cabal ejecución.
Legislaciones y otras políticas públicas estatales y gubernamentales creadas a partir de la Ley de Igualdad de Oportunidades para la Mujer y acciones ejecutadas para cumplirla
Balance General
La elaboración de una detallada matriz de análisis que permitió explorar y hacer el seguimiento a la ejecución de cada uno de los artículos de la LIOM, así como las apreciaciones y opiniones de las personas y grupos calificados que cooperaron, son las bases objetivas que permitieron a la consultora deducir que esta Ley ha tenido una muy precaria influencia en las políticas públicas venezolanas, en general, y en las que se han instrumentado con especial dirección hacia la situación e intereses de las mujeres. Ha sido, una Ley bastante estéril en sus consecuencias en las políticas públicas y en las acciones del Estado en sus diversos poderes y organismos de ejecución. Aparte de que el grueso de la Ley no se ha cumplido, hay algunas situaciones normativas y administrativas que han significado retrocesos claros, respecto a derechos que las mujeres venezolanas habían ganado en legislaciones anteriores.
Esto muy probablemente ha estado condicionado parcialmente por las características del contexto en el cual se elaboró, discutió y promulgó la LIOM y por fallas en el proceso de formulación y en sus contenidos.
Respecto al contexto, como hemos señalado, la Ley fue promulgada en 1993 y su suerte estuvo ligada a los acontecimientos políticos muy turbulentos que marcaron esos años, ya que, casi al final de la administración del Presidente Carlos Andrés Pérez, en cuyo período se discutió, Pérez fue sometido a juicio y destituido. Durante los meses muy complejos del proceso al Presidente de la República, la Ley tuvo un curso accidentado que impidió que recibiera la promulgación. Una vez destituido el Presidente enjuiciado, el Congreso designó un Presidente Provisional, quien duró seis meses en sus funciones, durante los cuales el instrumento fue promulgado. Poco después fue electo otro Presidente de la República de Venezuela, Rafael Caldera. En los cinco años de su mandato, la Ley no fue activada en las acciones del Poder Ejecutivo y permaneció prácticamente archivada.
El actual Presidente de la República Hugo Chávez, reformó la norma mediante un Decreto Ley5, el 25 de octubre de 1999, en el cual se modificaba la parte del articulado que tiene que ver con la composición de las autoridades del Instituto Nacional de la Mujer y la autoridad encargada de su designación.
Los logros efectivos de la ley son muy escasos, hasta el punto de que en la gran mayoría de las entrevistas realizadas, las personas no le conceden ninguno o sólo les reconocen mínimos créditos de realización.
Aspectos ejecutados y logros específicos de la Ley
La mayoría de los aspectos que se citan en este aparte como cuestiones cumplidas o logros obtenidos que aparecen vinculados con las disposiciones contenidas en el articulado de la Ley, de acuerdo a los documentos que contienen las orientaciones de política respectivas, no señalan que su realización haya sido inspirada en el mandato de la LIOM. Aparecen como presuntas ejecutorías vinculadas a la Ley, porque de otra manera, el informe sólo tendría como resultado principalmente dos hechos directamente originados en la LIOM: la creación del Instituto Nacional de la Mujer (Artículo 44) y la designación de la Defensora Nacional de los Derechos de las Mujeres. (Artículo 52). La creación del Banco de la Mujer, al menos en el Decreto de su creación, no fue vinculada a la LIOM.
En la intención de identificar el mayor número de acciones que pudieran estar implícita o explícitamente inspiradas en la LIOM, la Consultora ha examinado la ejecutoria de los poderes públicos desde la promulgación hasta el presente en la búsqueda de evaluar la cuantía y posibles impactos del instrumento. Por eso, en algunos artículos analizados, tal como aparece en la Matriz de Análisis elaborada al efecto, aparecen aspectos de la acción pública que puntual, incompleta, parcial o circunstancialmente pudieran interpretarse como respuestas a los mandatos de la Ley. Pese a este esfuerzo y como se verá en párrafos posteriores, el impacto es muy limitado y en opinión de muchas de las personas con las que conversamos o las encuestas respondidas, casi nulo.
A continuación se examinan aquellos artículos en los cuales se ha detectado alguna acción que pueda corresponder al mandato del articulado.
1) Artículo 4°: El Estado garantizará la igualdad de oportunidades de hombres y mujeres ante esta Ley, a través de políticas, planes y programas, sobre las bases de un sistema integral de seguridad social donde se asuman los aspectos de salud, educación, alimentación, recreación, trabajo y estabilidad laboral.
Logro: El único posible logro que puede vincularse al contenido de este artículo se refiere al tema de la seguridad social. Hilando fino sobre el sentido de esta parte del mandato del artículo, se puede reconocer como un logro el que el Presidente de la República haya decretado en marzo de 2006, que cien mil (100,000) amas de casa, recibirán una asignación económica permanente o puntual de 372 mil bolívares, esto es, el 80% del salario mínimo urbano.
Se trata de un avance puntual, incompleto, respecto al contenido del artículo, especialmente en lo referente a un sistema de seguridad social amplio, que por otra parte, en su sanción legal no muestra ninguna señal que permita deducir que fue inspirado en la LIOM
Esta disposición se vincula a mandatos de la Ley de Servicios Sociales al Adulto Mayor y Otras Categorías de Personas que establece en el Título 3, Capítulo 2, Artículo 41, de las "Asignaciones económicas del ama de casa", el pago a éstas de una pensión del 60 al 80% del salario mínimo urbano. Esta normativa intenta un desarrollo del Art. 88 de la Constitución que establece el derecho a la seguridad social de las amas de casa. Esta disposición dio origen a un proceso de discusión sobre cuál debía ser el despacho encargado de reglamentar quiénes son esas amas de casa en estado de necesidad que se beneficiarán de tal asignación económica. Durante la discusión, algunas Parlamentarias y personas de la Academia y de la Sociedad Civil, acordaron los requisitos para las beneficiarias a fin de hacer posible el financiamiento. La disposición presidencial obvió estos criterios que habían sido acordados por los grupos antes señalados, incluyendo los de las propias parlamentarias.
2) Artículo 14: Para dar seguridad económica y social a la familia de la mujer trabajadora, el Ejecutivo Nacional establecerá progresivamente una política de prestaciones familiares para
solventar las cargas familiares de ésta. Igualmente, a través del Ministerio del Trabajo, promoverá proyectos destinados a mejorar las condiciones de la mujer en el trabajo y a garantizar la igualdad de oportunidades para el ingreso de la mujer en el mercado de trabajo.
Logro: La Ley de Servicio Sociales decretada por la Asamblea Nacional en septiembre de 2005, regula las prestaciones sociales a las personas adultas mayores. En su Artículo 32 establece que las familias en situaciones de desprotección económica tienen derecho a una asignación económica.
Podría tratarse de un avance normativo de carácter parcial respecto al contenido del Artículo 14, que por lo que señala el texto de la Ley de Servicios Sociales, no aparece fundamentado en la LIOM. Por otra parte esta disposición aún no se ha ejecutado
3) Artículo 26: El Estado velará por la efectiva incorporación de la mujer a la producción, microempresas, cooperativas y pequeñas, medianas y grandes industrias.
Logro: Creación el Banco de Desarrollo de la Mujer el 8 de marzo de 2001. Se define como una institución micro-financiera pública, proveedora de micro-créditos y demás productos financieros y no financieros, para el desarrollo de las mujeres de bajos ingresos, en situación de pobreza que realizan iniciativas de producción de bienes y servicios, comercialización micro-empresarial en sectores populares. El Banco también realiza capacitación, transferencia tecnológica a unidades económicas de pequeña escala, asistencia técnica y acompañamiento con propósitos de empoderamiento en derechos de las beneficiarias. En la información gubernamental accesible aparecen otras entidades financieras (Banco del Pueblo Soberano, Fondo de Crédito Industrial FONCREI, Fondo de Desarrollo Microfinanciero, FONDEMI), todas adscritas al Ministerio de la Economía Popular, como el propio Banco de la Mujer, pero no es posible tener información sobre programas crediticios dirigidos a las mujeres o el volumen de sus beneficiarias y las características del crédito.
Se trata de un avance incompleto respecto del contenido del artículo. No gestiona la incorporación de las mujeres a las medianas y grandes industrias. En el Decreto de creación no se menciona la Ley de Igualdad de Oportunidades.
4) Artículo 27: El Estado garantizará el acceso a los programas crediticios y a la asistencia oportuna y permanente en el abastecimiento de materias primas, capacitación, adiestramiento y asesoramiento técnico, en las áreas de gerencia, comercialización y distribución.
Logro: Vinculado parcialmente a la creación el Banco de Desarrollo de la Mujer. Logro parcial respecto del contenido del Artículo. En este caso el Banco no proporciona materias primas, ni capacitación, adiestramiento y asesoramiento técnico, en las áreas de gerencia, comercialización y distribución.
5) Artículo 31: El Estado promoverá la participación e integración de la mujer en el medio rural, en organizaciones comunitarias y productivas, en sindicatos y cooperativas agrícolas y pesqueras, incentivando la efectiva participación de la mujer en las directivas de estas organizaciones.
Logro: Vinculado parcialmente a la creación el Banco de Desarrollo de la Mujer. Logro parcial respecto del contenido del Artículo. En este caso el Banco no proporciona materias primas, ni capacitación, adiestramiento y asesoramiento técnico, en las áreas de gerencia, comercialización y distribución.
6) Artículo 34: El Ejecutivo Nacional garantizará, a través de los organismos competentes, el crédito para la producción, dirigido a la mujer y a los hombres por igual, sin discriminación alguna, así como a las mujeres campesinas que desarrollen un proyecto determinado independientemente de que exista o no una forma asociativa reconocida o prevista por la ley respectiva.
7) Artículo 37: El Estado auspiciará las redes de producción, distribución y comercialización que formen las artesanas y las pequeñas y medianas industriales.
8) Artículo 38: Las micro-empresarias podrán organizarse en uniones de prestatarios a los fines de la obtención del crédito que otorgue al respecto el Ejecutivo Nacional.
Logro: En los tres artículos señalados hay ejecuciones parciales respecto a sus contenidos, a través de la creación del Banco de Desarrollo de la Mujer y el Banco del Pueblo Soberano y demás instituciones de crédito ya mencionadas, que son las instituciones crediticias por excelencia dirigidas a los sectores sociales populares, como hemos anotado. Los alcances de las acciones de Banmujer lo revelan las siguientes cifras: en 2002 la cartera de crédito bruto era de Bs. 4.331,39 millones, unos dos (2) millones de dólares, sin embargo no llegó a ejecutar ni el 50% de los fondos de dicha cartera, por diversas causas referidas principalmente el retraso en los flujos, según la opinión de la Contraloría General de la República, por su elevado carácter: 41,57% (2002), respecto al total de la cartera de crédito bruta, lo cual experimentó en 2003 un incremento en la morosidad de 179,61%, con respecto al valor del índice calculado al 30-06-2002 (14,87%). Tal situación a juicio de la Contraloría de la República afecta negativamente la liquidez del Banco y su función de intermediación financiera.
Logro parcial respecto del contenido de los Artículos. El Banco de la Mujer, además de proporcionar créditos a mujeres rurales, artesanas (no necesariamente dos categorías diferenciadas), presta servicios no financieros vinculados con el estímulo a redes de mujeres, de hecho hay una organización denominada "Red Popular de Usuarias de Banmujer".
9) Artículo 44: Se crea el Instituto Nacional de la Mujer con carácter de Instituto Autónomo, dotado de personalidad jurídica, con patrimonio propio e independiente del Fisco Nacional.
Logro: Este es en nuestro criterio uno de los dos logros que en forma completa se han desarrollado a partir de la Ley.
10) Artículo 48: EL Instituto Nacional de la Mujer tiene como finalidad: (...) 5. Elaborar proyectos de ley y reglamentos que sean necesarios para la promoción de la igualdad y derecho de la mujer y para la igualdad efectiva de oportunidades por parte de ésta;
Logro: Con relación a este numeral específico el logro que se puede reconocer es que se haya introducido y aprobado la adopción por el Estado venezolano del Protocolo Facultativo de la Convención CEDAW. Logro parcial respecto al contenido del artículo ya que éste comprende doce (12) numerales que describen detalladamente los fines del Instituto Nacional de la Mujer, de los cuales sólo se ha logrado el que reseñamos, mientras que los otros no se han conseguido.
11) Artículo 52: El Directorio Ejecutivo designará al Defensor Nacional de los Derechos de la Mujer, quién ejercerá la dirección y administración de la Defensoría Nacional de los Derechos de la Mujer.
Logro: Este es el segundo de los logros alcanzados en forma cabal a partir de la Ley, la designación de una persona como Defensora Nacional de los Derechos de la Mujer.
12) Artículo 66: El Estado Venezolano a través de los organismos competentes, proveerá los recursos necesarios pesa garantizar la participación de la mujer en todos los eventos nacionales e internacionales que tengan como objetivo el estudio y análisis de su problemática.
Logro: Este artículo se ha cumplido, muy circunstancialmente, en determinados casos, para ciertos eventos, sin garantía de que quienes participan son representativas de todos los sectores de la población femenina del país.
Por lo general en los eventos internacionales, sólo participa el INAMUJER con representaciones oficiales gubernamentales de funcionarios y funcionarias o de organizaciones identificadas o simpatizantes de grupo político que gobierna.
En conclusión, podemos deducir que el impacto de la LIOM en la acción de los poderes públicos ha sido mayormente parcial, incompleto o puntual. Explícita y directamente la influencia más significativa se expresa en: a) la creación del Instituto Nacional de la Mujer, y b) la designación de la Defensora Nacional de los Derechos de la Mujer y en la ejecución muy limitada de algunas de las tareas que le asigna la Ley.
Los impactos parciales e inorgánicos podrían vincularse a los siguientes hechos:
• La creación del Banco de la Mujer.
• Aprobación de la Ley del Protocolo Facultativo de la Convención CEDAW.
• La creación de una normativa en la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social (Gaceta Oficial N° 37.600 30/2/2002) y en la Ley de Servicio Sociales decretada por la Asamblea Nacional en septiembre de 2005, por la cual las familias en situaciones de desprotección económica tienen derecho a una asignación económica.
• El Decreto Presidencial de marzo de 2006, que estipula que cien mil (100,000) amas de casa, recibirán una asignación económica permanente o puntual de 372 mil bolívares, esto es, el 80% del salario mínimo urbano.
• Creación de la C. A. MERCAL que comercializa productos alimenticios en zonas populares.
• La disposición de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario que pauta en el Artículo 14 preferencia para la adjudicación de tierras a las mujeres que sean cabeza de familia.
Retrocesos registrados desde la promulgación de la Ley
Lamentablemente durante el período de vigencia de esta Ley se han registrado retrocesos que las personas consultadas y la propia Consultora consideran importantes:
Directamente relacionado con la Ley, el retroceso más significativo ha sido la eliminación de la presencia de la Sociedad Civil del órgano directivo del Instituto Nacional de la Mujer, cosa que ocurrió en 1999, cuando el Presidente de la República dispuso la reforma de la Ley específicamente con tal fin. Esto suscitó expresiones de inconformidad que aun se mantienen porque al iniciar sus funciones el INAMUJER ese mismo año, su Directorio decidió eliminar las "Comisiones de Área", que eran comisiones asesoras integradas por mujeres de la función pública, parlamentarias, líderes de todos los partidos políticos y de la sociedad civil, que cumplieron desde 1984, cuando fueron creadas, un importante papel de apoyo, contribución, seguimiento y crítica a las acciones públicas.
En 1999, por disposición del Consejo Nacional Electoral se concretó la "desaplicación" del Artículo 144 de la Ley del Sufragio y Participación Política que consagraba una cuota de 30% reservada a las mujeres en las listas de las candidaturas a los cargos de elección popular. En este caso, no sólo no valió lo establecido en la LIOM, sino las disposiciones de la propia Constitución sobre las capacidades de los órganos del Estado para modificar las leyes.
El fuero maternal alcanzado en 1990 y ratificado en la LIOM, fue objeto de una contravención originada en la Secretaría de la Presidencia de la República, al establecer la norma de que las y los funcionarios "de confianza" pasaban a ser, en cualquier circunstancia (incluyendo el embarazo), de libre remoción del cargo que pudieran estar detentando.
3. Conclusiones
1. Lamentablemente la conclusión que aparece en esta exploración es el muy escaso, quizás, mínimo impacto que ha tenido la LIOM en las políticas estatales y gubernamentales o en cualquier otra iniciativa vinculada a la fundamentación de alguna política pública. Como lo demuestra la detallada descripción contenida en la Matriz de Análisis, no ha sido punto de partida, fundamento o inspiración para las escasas políticas existentes en el país para proteger los derechos de as mujeres o para la creación de instituciones que parcialmente desarrollen iniciativas a favor de la igualdad de las mujeres y los hombres.
2. La LIOM tampoco ha tenido impacto en las organizaciones de mujeres que no han exigido su cumplimiento y que según las encuestas, es poco conocida y no se la maneja como una referencia para que las mujeres exijan los derechos en ella consagrados o las obligaciones públicas que se anuncian en sus textos.
3. La difusión institucional que ha tenido la Ley, ha sido asistemática y escasa. Se ha concretado en la publicación de su texto en folletos, cuyo tiraje ha sido limitado en comparación con la totalidad de la población6, y su publicación en la página web de INAMUJER. La mayoría de las personas consultadas piensa que la Ley no es conocida no sólo por las mujeres, sino incluso por las y los operadores de la justicia y de la administración pública.
4. Los mandatos de la mayor parte del articulado de la Ley, no se han cumplido. Incluso, documentos ajenos a la Matriz de Análisis, lo confirman. Las Observaciones realizadas por el Comité CEDAW tanto al IIIº, como al IVº, Vº y Vº Informes Oficiales del Gobierno7 dan cuenta claramente de la ausencia de aplicación de la Ley. Igualmente documentos internacionales como los de CEPAL, el Informe Sombra elaborado por las ONG venezolanas y los propios Informes oficiales del Gobierno demuestran el abandono del mandato de la Ley y su escasa pertinencia a las decisiones que se han tomado.
A continuación se presenta un cuadro que expresa el nivel y la calidad del cumplimiento del articulado de la Ley. El mismo demuestra que las dos terceras partes del articulado no han sido ejecutadas y que lo que se ha hecho sólo puede vincularse con la Ley en términos, parciales, incompletos o puntuales.
4. Dificultades y debilidades que pudiesen haber tenido influencia en el limitado impacto de la LIOM
En criterio de la mayoría de las personas con las que hemos hecho contacto en el proceso de investigación, la situación de relativa esterilidad que tiene esta ley ha sido producto, en parte, de los procesos externos vinculados a las realidades sociales y políticas que ha vivido el país desde la fecha de la promulgación del instrumento hasta el presente. Pero igualmente se señalan factores que tocan con el propio instrumento que deberían ser considerados, sobre todo porque sería importante que no se repitiesen en una nueva Ley de Igualdad que pretenda sustituir a la que analizamos, cosa que parece factible porque ya hay un proyecto en este sentido que ha sido introducido en la Asamblea Nacional.
En el orden externo, constituyó un factor debilitante del posible impacto de la ley, el que se promulgará y comenzará su existencia legal, en un momento en el cual el país vivía una intensa crisis política, con radical polarización de los actores de la vida política, con un cercano antecedente de un golpe de Estado, un proceso de creciente deslegitimación del sistema de partidos y numerosas experiencias de protesta popular e inestabilidad global en lo social, económico y cultural.
Este proceso alcanzó un punto crítico en el inicio de una reformulación del orden institucional del Estado, a partir del acceso al poder del actual Presidente de la República que promovió la existencia de una nueva Constitución que transformó el orden institucional y que se ha venido desarrollando en los últimos seis (6) años en un clima de turbulencia, oposiciones y desencuentros a veces muy graves. Una de las áreas más afectadas por esta situación que se origina en la última década del siglo pasado fue la del movimiento de mujeres, que a partir de 1999 quedó escindido a consecuencia de la polarización política del contexto que divide a las y los venezolanos en dos sectores frontalmente opuestos: el sector proclive a las ejecutorias oficiales y un sector de oposición de variada integración sociopolítica.
Esta división del Movimiento de Mujeres rompió la tradición de alianzas que se había logrado entre todas las mujeres y gracias a la cual se obtuvieron avances significativos en las políticas estatales y gubernamentales. La Ley pasó a ser un instrumento "sin dolientes", con marcas políticas insalvables para muchas mujeres que resentían el no haber participado en su formulación, lo que hubiese sido producto de un proceso relativamente excluyente, personalizado y con un padrinazgo partidista inaceptable para algunos grupos. Una de las pruebas de estas consideraciones la proporciona el hecho de que en el actual período constitucional, durante sus primeros años, desarrolló una iniciativa legislativa en la Comisión de la Familia, la Mujer y la Juventud de la Asamblea Nacional para sancionar una ley que sustituyese a la LIOM.
Este panorama en opinión de muchas personas consultadas y de la propia Consultora ha sido determinante en la no aplicación de la Ley y en el abandono que de ella se ha hecho como referencia para las decisiones de políticas públicas.
Por otra parte, en nuestro criterio y en el de las personas entrevistadas o que respondieron la encuesta, la LIOM presenta debilidades que pueden ser generadoras de la situación de no aplicación que registramos. Las principales debilidades que pueden señalarse son las siguientes:
• La estructura de la Ley la presenta como una ley de derechos, sin embargo, con excepción de algunos derechos económicos incompletamente definidos, el resto carece de definición de alcances y contenidos. El texto la revela como una ley con tendencia programática.
• Hay una evidente ausencia de claridad conceptual en los textos del articulado y fallas en la coherencia conceptual, que limitan la posibilidad de que las intenciones del legislador o legisladora puedan ser cabalmente comprendidas e interpretadas por los organismos y las o los funcionarios a cargo de su ejecución o cumplimiento. El ejemplo más crítico se refiere al propio concepto de igualdad de oportunidades.
• Se observa por otra parte una dispersión de los mandatos, cierta repetición de algunos temas en varios artículos y ausencia de desarrollo en otros que apenas se mencionan sin mayores consideraciones.
• Hay que señalar por otra parte que la Ley hacer concurrir responsabilidad de varios organismos del Estado, sin mucha claridad acerca de los límites en cada caso.
Finalmente no podemos dejar de mencionar que esta ley no fue negociada ni previamente conocida en proyecto por las instituciones involucradas con responsabilidades concretas. Esto es clara expresión del voluntarismo idealista que ha animado en gran medida la elaboración de las leyes en nuestros países, donde no se comprende el carácter político de estos instrumentos.
5. Lecciones aprendidas
Las lecciones aprendidas abarcan aspectos relacionados con el proceso de formación de la Ley, su contenido y la construcción de su factibilidad en los hechos.
a) Sobre el proceso de formación de la ley, parece de gran importancia que la Ley de Igualdad sea el producto de un proceso de consulta y participación efectiva del mayor número posible de opiniones, de instituciones organizaciones y personas, dentro de un clima pluralista que admita la presencia de sectores disidentes con las organizaciones políticas con mayor peso político en la realidad nacional y parlamentaria.
b) La negociación de los contenidos de la ley con los entes que serán afectados por su mandato, previene el voluntarismo y aumenta la factibilidad de su aplicación. Es evidente que la ley venezolana cayó en el vacío institucional de los organismos que no fueron advertidos del cúmulo de obligaciones que deberían asumir a partir de la promulgación del instrumento. Algo semejante debe extenderse como consulta a las autoridades del Poder Judicial para evitar la incoherencia con los mandatos de otras leyes preexistentes.
c) En ese mismo sentido, parece conveniente que la ley en su desarrollo no reciba una marca personal de un supuesto o supuesta protagonista de poder del proceso de la ley, para evitar que se la identifique como la ley de "X" o "Y" persona (diputada o diputado). El movimiento de mujeres parece funcionar como fuente efectiva de legitimidad y promoción del instrumento, si realmente lo siente y reconoce como un producto colectivo.
d) Sobre el contenido de la ley, parece resultar de gran importancia que los conceptos, especialmente aquellos que pueden resultar novedosos en el lenguaje y acervo jurídico del país, estén claramente definidos como para facilitar una interpretación adecuada a los fines del instrumento y prevenir el que no se aplique por incomprensión o que pueda dar lugar a una heterogeneidad de interpretaciones. Una de las exigencias más significativas que se plantea sobre este tipo de Ley es el desarrollo de los principios de Igualdad y de No Discriminación, cuya conjunción necesaria constituye la cláusula más efectiva que protege a la Igualdad. Conviene advertir, que dado el desarrollo conceptual que se ha alcanzado últimamente en el Derecho Antidiscriminatorio, sería importante que otras leyes de igualdad en futuro, asumieran el peso de estos desarrollos conceptuales y doctrinarios que es creciente en las realidades jurídicas del presente.
e) Hay que cuidar la organicidad de los contenidos para evitar la dispersión que presenta la ley venezolana.
f) La difusión de la ley y la socialización lo más amplia posible de sus contenidos, aparece como un asunto crítico, que no debería instrumentarse exclusivamente por los medios impresos e incluso electrónicos, no accesible a muchos grupos de mujeres.
g) Las organizaciones de mujeres parecen estar dispuestas a contribuir en la socialización efectiva de la ley en amplios sectores, si se las considera en su formulación y si se reconoce explícitamente su contribución.
h) El aseguramiento de los soportes financieros de la ejecución es indispensable; de igual manera la ley debería ser acompañada por procesos de formación y sensibilización en la capacitación de los cuadros administrativos que deberían intervenir en su ejecución.
